venerdì, 23 Luglio, 2021
Sport e Fair Play

CONI, i valori dello sport al servizio del Paese

Il Prefetto Ugo Taucer, Procuratore Generale dello Sport

Il diritto sportivo è una branca del diritto autonoma ma, al tempo stesso, abbraccia il diritto civile, il diritto del lavoro e quello amministrativo. Quali sono le principali fonti che lo regolano a livello nazionale e internazionale? Si tratta di fonti di natura privatistica o pubblicistica?

La COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA non faceva alcun riferimento diretto allo Sport, potendosi il fenomeno sportivo ricondurre agli artt. 2, 3 comma 2, 18, 32 ove il costituente attribuisce alla Repubblica – rispettivamente – il rispetto dei diritti dell’uomo anche nelle formazioni dove esprime la propria personalità, la garanzia della libertà di promozione umana e sociale, la libertà di associazione e la tutela della salute come fondamentale diritto dell’individuo.

È stato necessario attendere il ventunesimo secolo per vedere richiamata, nel novellato articolo 117 della Carta Costituzionale, l’“organizzazione sportiva” tra le materie concorrenti sulla quale si alternano le diverse competenze di Stato e regioni, riconoscendo la competenza esclusiva dello Stato a legiferare sull’ordinamento e l’organizzazione del CONI, quale Ente pubblico nazionale al vertice dello Sport italiano, quindi di definire i principi fondamentali della materia, lasciando alle Regioni la concreta definizione della disciplina della materia.

Le altre principali fonti ordinarie del diritto italiano sono:

  • La LEGGE 23 MARZO 1981, N. 91, recante “Norme in materia di rapporti tra società e sportivi professionisti”;
  • La LEGGE 13 DICEMBRE 1989, N. 401, recante “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive”;
  • La LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N. 280, recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, recante disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva;
  • Il DECRETO LEGISLATIVO 8 GENNAIO 2004, N. 15 recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, recante “Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano – CONI, ai sensi dell’articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137”;
  • La LEGGE 30 DICEMBRE 2018, N. 145 recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”, nei commi da 647 a 650;
  • La LEGGE 8 AGOSTO 2019 N. 86, i cui decreti attuativi – con esclusione di quello relativo al nuovo assetto della governance sportiva, sono stati approvati definitivamente in occasione del C.d.M. del 26 febbraio 2021;
  • Il DECRETO LEGGE 29 GENNAIO 2021, N. 5 recante “Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI)”, convertito in Legge il 10 marzo 2021 e modificato con DECRETO-LEGGE 23 giugno 2021, n. 92, recante “Misure urgenti per il rafforzamento del Ministero della transizione ecologica e in materia di sport” (art. 9).

 Vi sono, poi, fonti gerarchiche di rango sovranazionale, che sono, sul piano generale europeo:

      1. la Carta Europea dello Sport per tutti;
      2. la Carta Internazionale dello Sport e dell’educazione fisica UNESCO;
      3. la Carta europea dello Sport;
      4. il Libro Bianco sullo sport;
      5. il Trattato di Lisbona;

e, sul piano strettamente sportivo:

      1. la Carta Olimpica;
      2. le norme antidoping WADA;
      3. le Direttive e le Raccomandazioni CIO;
      4. gli Statuti e i Regolamenti delle Federazioni Sportive Internazionali.

 Mentre, sul piano sportivo nazionale, le fonti gerarchiche sono:

      1. lo Statuto del CONI;
      2. i Principi fondamentali degli Statuti federali;
      3. i Regolamenti del CONI (a mero titolo esemplificativo: il Codice della Giustizia Sportiva, il Regolamento di Amministrazione e Contabilità, il Regolamento delle Strutture Territoriali) e le deliberazioni del CONI;
      4. gli Statuti delle Federazioni Sportive Nazionali (FSN) e delle Discipline Sportive Associate (DSA);
      5. i Regolamenti delle FSN e DSA.

I rapporti tra l’ordinamento statale e quello sportivo possono riassumersi in tre ‘zone di influenza’: la norma sportiva (irrilevante giuridico), una zona intermedia, la norma statale (cogente per gli sportivi). Per ciò che attiene la cd. ‘zona intermedia’, questa può essere di confronto o di contrasto per la diversa qualificazione dei fatti, per l’identica qualificazione ma con diverse conseguenze o per l’identica qualificazione, con identiche conseguenze ma con diverse misure giuridiche per la tutela degli interessi in gioco.

Il punto di collegamento tra l’ordinamento statale italiano e quello sportivo è lo Statuto del CONI.

Le norme del diritto sportivo hanno una potestà normativa di fonte secondaria e, pertanto, hanno l’obbligo di essere conformi ai principi stabiliti da norme statali di rango superiore. Quando entrano in contrasto con le norme di rango superiore possono essere riconosciute come illegittime e annullate dagli organi giurisdizionali statali. L’ordinamento sportivo rivendica la propria autonomia dagli ordinamenti giuridici statali e predispone un proprio sistema di giustizia sportiva per le questioni interne. L’ordinamento sportivo nazionale e quello internazionale prevedono, nei propri regolamenti, norme che precludono ai soggetti tesserati di rivolgersi agli organi di giustizia statale per la tutela dei propri interessi (cd. ‘vincolo di giustizia’), secondo il quale ai soggetti tesserati (atleti, tecnici, ecc.) ed affiliati (società) è precluso il diritto di adire gli organi giurisdizionali statali, per la tutela dei propri interessati, se non previa autorizzazione rilasciata dalla FSN / DSA di appartenenza.

 Premessa la natura verticistica dell’ordinamento sportivo e la presenza del CIO (Comitato Olimpico Internazionale) al livello apicale, quali sono gli altri soggetti che lo compongono?

Il CIO, attraverso la carta Olimpica, rappresenta lo sport al livello mondiale e coordina, ne definisce le linee guida e legittima i ruoli dei diversi attori, oltre ad organizzare – quadriennalmente – i Giochi olimpici. Dal 1987 ad esso si affianca il Comitato Paralimpico Internazionale, che ha compiti e funzioni simili sul fronte dello sport praticato dai disabili.

Le Federazioni sportive internazionali hanno principalmente il compito di assicurare l’uniformità delle regolamentazioni tecniche delle varie discipline sportive, in armonia con i principi dettati dalla Carta Olimpica; esse possono anche associarsi in Confederazioni su base continentale, principalmente per organizzare e gestire competizioni (come ad es. l’UEFA in campo calcistico europeo).

Su base nazionale, il vertice dell’ordinamento sportivo è costituito dal CONI, delle cui funzioni parleremo dopo, cui ora si affianca la Società Sport e Salute S.p.A. con compiti di carattere generale in materia di servizi allo sport.

Analogamente a quanto avviene sul piano internazionale, anche l’ordinamento sportivo nazionale vede a fianco del CONI il Comitato Italiano Paralimpico, Ente ormai autonomo con competenza di disciplina, regolazione e gestione delle attività sportive paralimpiche.

Le Federazioni sportive nazionali, e le Discipline sportive associate, costituiscono gli organismi che rappresentano e disciplinano le singole discipline sportive – rispettivamente incluse o non rientranti nel programma olimpico – e possono operare solo previo riconoscimento da parte del CONI.

Gli Enti di promozione sportiva hanno la specifica funzione di promuovere e organizzare attività sportive e fisiche, con finalità ricreative e in assenza di finalità lucrative, e possono ottenere il riconoscimento da parte del CONI in presenza di determinati requisiti.

Le Società e le Associazioni sportive hanno per scopo la pratica sportiva, e sono riconosciute quali soggetti dell’ordinamento sportivo in esito alla c.d. Affiliazione, che costituisce il riconoscimento a fini sportivi da parte del CONI, direttamente o più comunemente attraverso delega alle Federazioni nazionali / Discipline Sportive Associate.

La nozione di Atleta identifica, invece, il singolo praticante un’attività sportiva rientrante tra quelle riconosciute dal CONI, che diventa soggetto dell’ordinamento sportivo in seguito alla procedura di c.d. Tesseramento.

Ma vi sono ancora altri soggetti, che compongono l’universo dell’ordinamento sportivo, e sono gli Ausiliari, che ricomprendono i Tecnici, i Dirigenti e gli Ufficiali di Gara.

Infine, altri soggetti concorrono al funzionamento del sistema sportivo, anche se non tesserati, e sono i cc.dd. Agenti o Procuratori sportivi, che sono disciplinati da apposite norme statali e sportive.

Infine, va rimarcato che non appartengono all’ordinamento sportivo i cc.dd. Steward, previsti dalla normativa statale in materia di prevenzione dei fatti violenti in occasione di manifestazioni sportive, ma a tutti gli effetti riconducibili ad un rapporto diretto con le singole società di calcio o con istituti di sicurezza privata

La nascita del CONI (Comitato Olimpico Nazionale Italiano) risale al 1914 per organizzare la delegazione nazionale degli atleti per le Olimpiadi. Tuttavia, la costituzione formale dello stesso è avvenuta con la legge n. 426 del 16 febbraio 1942, promulgata dal partito fascista al fine di disciplinare e promuovere lo sport nazionale: visto il contesto profondamente diverso rispetto ad oggi, quali sono state le riforme legislative principali nel corso degli anni?

 Il CONI, pur fondato all’inizio del ‘900 principalmente allo scopo di permettere la partecipazione ai Giochi Olimpici, ha ottenuto un pieno riconoscimento da parte dello Stato solo nel 1942, e proprio per questo dopo il conflitto bellico ha rischiato di essere soppresso, scontando la strumentalizzazione dello sport a fini propagandistici operata dal regime fascista. Fu la lungimiranza di Giulio Onesti, supportato dalla visione politica di Giulio Andreotti, a permettere non solo la sopravvivenza, ma addirittura il rilancio di tale Ente, spogliandolo delle connotazioni negative risalenti al regime, per recuperarne l’autentica funzione di organizzazione, regolazione e gestione dello sport in Italia. Ma l’evoluzione, per molti anni, è stata portata avanti con pragmatismo e nei fatti, poiché le vere e proprie riforme legislative sono state introdotte solo a partire dagli anni ’90 del secolo scorso.

Si è trattato, quindi, inizialmente di un percorso più culturale e giurisprudenziale, attraverso il quale il CONI ha riaccreditato sé stesso nel solco della democrazia, ha favorito la diffusione e l’uniforme organizzazione dello sport, ha promosso la sua autonomia ordinamentale e ottenuto il pieno riconoscimento della pari dignità del diritto sportivo e della giustizia sportiva nel contesto pluri-ordinamentale della società moderna.

 Quali innovazioni hanno portato nel panorama sportivo italiano la c.d. riforma “Melandri” e la c.d. Riforma “Pescante”? E la riforma dello Sport di cui si è a lungo discusso negli scorsi mesi quali modifiche prevede per il CONI in caso di attuazione?

Il processo di evoluzione del CONI e, di conseguenza, del contesto culturale e giuridico di riferimento, coniugato all’evoluzione dello sport verso dinamiche ed interessi sempre più complessi hanno inevitabilmente condotto alla necessità di innovare radicalmente il contesto normativo, da un lato per riconoscere normativamente l’evoluzione di fatto intervenuta nel tempo e dall’altro per preparare la transizione verso un futuro di maggiore complessità e non più in grado di essere rappresentato e regolato da norme nate in contesti socio culturali diversi e nei quali alcuni fenomeni e aspetti della modernità non potevano neppure essere concepiti.

Il c.d. Decreto Melandri del 23 luglio 1999, n. 242, è stato il primo e fondamentale passo. Esso ha abrogato la Legge del 1942 e le relative norme attuative, ha introdotto principi generali di rango legislativo nel contesto sportivo, cristallizzando il principio democratico e l’obbligo di rappresentanza delle varie categorie all’interno degli organi direttivi nazionali e stabilito la tendenziale separazione tra direzione e gestione, ma ha soprattutto riconosciuto la legittimazione del CONI quale espressione nazionale dell’ordinamento sportivo internazionale e, perciò, garantito una ampia potestà statutaria.

Il c.d. Decreto Pescante, dell’8 gennaio 2004, n. 15, è di fatto un perfezionamento del Decreto Melandri, accentuando il ruolo fondamentale del CONI nel sistema sportivo, configurandolo quale Confederazione delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate, garantendo ad esse la rappresentanza in seno al Consiglio Nazionale, unitamente – seppur non paritariamente – alle altre organizzazioni sportive riconosciute.

Sul finire della seconda decade degli anni 2000 la legislazione ha subito una ulteriore evoluzione che, pur riconoscendo il primato del CONI in relazione all’attività olimpica, ha teso a ridurne fortemente il ruolo economico, riducendo le erogazioni e trasferendo ad una nuova società di Servizi, la Sport e Salute S.p.A. – che ha sostituito la precedente CONI Servizi S.p.A. mutandone anche la natura della governance – le risorse e l’onere del finanziamento a tutti gli organismi sportivi.

L’azione di revisione dei rapporti di forza e dell’operatività del CONI è proseguita con l’attuazione della Legge delega n. 86 dell’8 agosto 2019, e proseguita con il D.L. 5 del 28 febbraio 2021, cui si è data attuazione, in merito all’organizzazione del personale tra CONI e Società con il D.L. 23 giugno 2021, n. 92, e in merito alla ripartizione degli asset societari con apposito Decreto, adottato il 17 giugno 2021. Si tratta di un processo ancora in corso, e non senza criticità e tensioni che è auspicabile possano risolversi, nell’interesse degli atleti e di tutto il mondo dello sport nazionale che, peraltro, a causa della pandemia sta vivendo momenti organizzativi ed economici molto difficili.

Il diritto sportivo è una materia in continuo mutamento. Qual è stata l’evoluzione normativa del sistema di giustizia sportiva del CONI?

Prima del 2014 il sistema di giustizia sportiva vedeva una piena autonomia delle FSN/DSA, e l’unico vincolo era costituito dai principi generali del CONI, con la sola garanzia costituita dai generali poteri di vigilanza e approvazione dei Regolamenti interni facenti capo al CONI.

Tra il 2001 e il 2008 sono state introdotte le prime modifiche al sistema, dapprima con l’istituzione della Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport (mutuata dal TAS di Losanna) e poi, con la soppressione della CCAS, con l’istituzione dell’Alta Corte di Giustizia Sportiva e del Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo Sport, devolvendo al Tribunale Nazionale Antidoping il sistema sanzionatorio per la specifica materia.

Ma è nel 2014 che interviene la riforma a riforma più importante.

In quell’anno, infatti, viene approvato il Codice di Giustizia Sportiva CONI, in vigore dal 12 giugno, che costituisce la matrice strutturale univoca per tutti i Codici di Giustizia federali – pur nell’autonomia derivante dalle specificità delle singole discipline sportive – e che stabilisce alcuni importanti principi:

      • la definizione dei principi di parità delle parti, del contraddittorio, del giusto processo, della durata ragionevole, delle decisioni motivate e pubbliche;
      • il doppio grado di giudizio in materia tecnica;
      • il doppio grado di giudizio in materia disciplinare;
      • l’introduzione di nuovi istituti di garanzia dinanzi al primo grado disciplinare;
      • la definizione dei rapporti con l’Autorità Giudiziaria Ordinaria;
      • la previsione di stringenti termini processuali;
      • l’istituzione di nuovi organi, rappresentati dal Collegio di Garanzia dello Sport e dalla Procura Generale dello Sport.

Il CONI rappresenta il vertice dell’ordinamento sportivo nazionale. In che modo esercita il controllo sugli organismi sportivi da esso riconosciuti quali le Federazioni Sportive Nazionali, le Discipline Sportive Associate, gli Enti di Promozione Sportiva e le Associazioni Benemerite?

La legge istitutiva del 1942 qualificava le Federazioni quali “organi del CONI”, concetto ripreso anche dall’art. 14 della Legge 91/81.

Il decreto Melandri ha abrogato tale previsione, e ne è derivato un rapporto più complesso e articolato, che si è meglio definito con il successivo Decreto Pescante.

Con tale intervento di aggiornamento, infatti, si afferma espressamente che le Federazioni sportive nazionali hanno “natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato, non perseguono fini di lucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto, alla disciplina del Codice Civile e delle relative disposizioni di attuazione”. Il medesimo articolo, inoltre, afferma che le Federazioni svolgono la propria attività “in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle federazioni internazionali e del CONI”, anche in ragione della natura pubblica di alcune tipologie di attività individuate nello Statuto del CONI, Ente al quale è stata riconosciuta espressamente la natura di “Confederazione delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate”.

Il Decreto Melandri, nella formulazione corretta dal Decreto Pescante, ha non solo confermato in capo al CONI i compiti di organizzazione e potenziamento dello sport nazionale, ma ne ha rafforzato i poteri di vigilanza, prevedendo espressamente in capo al Consiglio Nazionale il potere di stabilire i principi fondamentali ai quali dovranno uniformarsi, per poter ottenere il riconoscimento ai fini sportivi, gli Statuti delle Federazioni sportive nazionali, delle Discipline Sportive Associate e degli Enti  di promozione sportiva, nonché il potere di determinare criteri e modalità di esercizio dei controlli sul loro funzionamento, pur nel riconoscimento dell’autonomia tecnica, organizzativa e gestionale nel quadro – tuttavia – dei principi di democraticità, uguaglianza e pari opportunità.

Il più rilevante potere di controllo è quindi quello derivante dal provvedimento di riconoscimento previsto dall’art. 21 dello Statuto del CONI, che risulta possibile solo in presenza di specifici e chiari requisiti.

Una ulteriore e incisiva forma di controllo deriva dal potere della Giunta di approvare i bilanci e/o di disporre il commissariamento, in casi gravi di irregolarità, impossibilità a funzionare o violazioni delle norme vigenti.

Per quanto concerne le Associazioni Benemerite, esse sono Associazioni Sportive senza fini di lucro che svolgono attività e promuovono iniziative di rilevanza sociale allo scopo di promuovere e diffondere i valori dello sport nonché di effettuare o di sostenere la formazione e la ricerca in materia di sport e dei relativi profili sociali, giuridici ed economici. Ad esse è riconosciuta l’autonomia tecnico-scientifica, organizzativa e di gestione, sotto la vigilanza diretta del CONI che può attribuire – o revocare – loro il riconoscimento formale, in ragione del possesso o meno di determinati requisiti.

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