Premessa
Nel dibattito contemporaneo sulla Costituzione repubblicana italiana si confrontano, in modo più o meno esplicito, due grandi linee interpretative. La prima, riconducibile a una concezione liberale delle istituzioni che legge la Carta del 1948 come il prodotto di una reazione eccessiva al passato autoritario, capace di garantire efficacemente le libertà ma strutturalmente debole sul terreno della capacità di governo. La seconda, espressione prevalente della dottrina costituzionalistica e di una parte significativa della storiografia politica, considera invece la Costituzione come una risposta storicamente razionale alla frattura prodotta dalla guerra e dalla dittatura, orientata non alla governabilità ma all’integrazione democratica. Tra queste due impostazioni è possibile costruire una lettura intermedia, capace di tenere insieme la validità del disegno originario e la necessità di ripensarne oggi alcuni aspetti, in particolare nella seconda parte.
La genesi della Costituzione repubblicana: ricostruzione storica
La Costituzione italiana nasce in un contesto del tutto eccezionale. Tra il 1946 e il 1947 l’Italia era un Paese sconfitto, economicamente distrutto, politicamente lacerato e privo di una tradizione democratica consolidata. La fine della guerra civile e dell’occupazione tedesca era ancora recente, mentre la collocazione internazionale dello Stato italiano non era ancora definitivamente stabilita. L’Assemblea costituente, eletta a suffragio universale nel giugno 1946, rappresentava un arco politico amplissimo. Ne facevano parte forze politiche portatrici di visioni dello Stato profondamente differenti: il cattolicesimo democratico, il socialismo, il comunismo, il liberalismo, il repubblicanesimo, l’azionismo. Il lavoro di redazione venne svolto da una commissione articolata in sottocommissioni tematiche, con un coordinamento finale affidato a un comitato ristretto. Il metodo di lavoro fu dunque pluralistico, non centralizzato, e rispecchiò la natura politica dell’Assemblea stessa. Dal punto di vista storico, la Costituzione fu il risultato di un compromesso ampio e consapevole, costruito con l’obiettivo primario di rendere possibile una convivenza democratica stabile in una società attraversata da profonde fratture ideologiche e sociali.
La struttura complessiva della Carta
Il testo costituzionale si caratterizza per una netta distinzione tra una prima parte dedicata ai diritti, ai doveri e ai principi fondamentali e una seconda parte dedicata all’ordinamento della Repubblica. Nella prima parte si affermano il principio personalista, il principio di eguaglianza sostanziale, la tutela delle libertà civili, i diritti sociali, il pluralismo politico e sindacale. Nella seconda parte viene disegnato un sistema parlamentare nel quale il Governo è responsabile esclusivamente davanti alle Camere, il Parlamento occupa una posizione centrale, il Presidente della Repubblica svolge funzioni di garanzia. Non sono previsti meccanismi di stabilizzazione dell’esecutivo paragonabili a quelli presenti in altri ordinamenti europei. Infine il sistema dei partiti -normato nell’art.49 – pur non essendo configurato come organo costituzionale, è riconosciuto come elemento essenziale della vita democratica.
La lettura liberale: una Costituzione costruita nella diffidenza verso il potere
Secondo una interpretazione di matrice liberale, la Costituzione italiana è profondamente segnata da una diffidenza strutturale verso il potere politico del governo. L’esperienza del regime fascista avrebbe prodotto una reazione di segno opposto: evitare ogni possibile concentrazione dell’autorità, moltiplicare i controlli, frammentare le sedi decisionali. In questa prospettiva, la Carta sarebbe stata concepita soprattutto come uno strumento di difesa contro il potere, più che come una architettura istituzionale capace di rendere possibile un governo efficace. Il Parlamento viene collocato al centro del sistema, mentre il Governo risulta privo di una autonoma forza istituzionale. La sua esistenza e la sua durata dipendono interamente dagli equilibri parlamentari. Ne deriverebbe una concezione dell’indirizzo politico come risultato di una continua mediazione assembleare, piuttosto che come espressione coerente di una maggioranza di governo.
I partiti come veri regolatori della vita istituzionale
Sempre secondo questa impostazione, il sistema delineato dalla Costituzione avrebbe favorito una trasformazione dei partiti politici in veri regolatori del funzionamento dello Stato. La continuità dell’azione pubblica non sarebbe stata assicurata dai governi, frequentemente instabili, ma dagli apparati di partito, dalle segreterie e dagli equilibri interni. Il circuito decisionale reale si sarebbe progressivamente spostato fuori dalle sedi formalmente previste dalla Costituzione, alimentando una distanza crescente tra responsabilità politica e decisione effettiva. In questo quadro, la cosiddetta democrazia dei partiti rappresenterebbe l’esito fisiologico di una architettura istituzionale costruita per evitare l’accentramento del potere.
Il peso delle culture politiche di massa
La concezione liberale sottolinea inoltre che la struttura parlamentare della Costituzione non può essere compresa senza tener conto della forza delle grandi culture politiche di massa del dopoguerra. Il ruolo determinante delle forze socialiste e comuniste, fortemente radicate nella società e legittimate dall’esperienza della Resistenza, avrebbe reso politicamente impraticabile una soluzione istituzionale fondata su un esecutivo forte. La centralità del Parlamento e dei partiti sarebbe stata dunque anche il risultato di una precisa esigenza di equilibrio politico.
Il confronto con il modello tedesco
In questa chiave interpretativa viene spesso richiamato il confronto con la Legge fondamentale tedesca. In Germania occidentale, dopo il crollo del nazionalsocialismo, la principale lezione storica non fu quella della dittatura in sé, ma quella del fallimento della Repubblica di Weimar.
Il parlamentarismo frammentato e instabile di Weimar era stato percepito come una delle cause che avevano reso possibile l’ascesa legale del regime. Per questo motivo la nuova architettura costituzionale tedesca rafforzò significativamente la figura del capo del governo e introdusse meccanismi volti a impedire crisi politiche puramente distruttive. In Italia, al contrario, la lezione principale venne individuata nel ventennio fascista. La Costituzione reagì non al fallimento del parlamentarismo, ma al fallimento dello Stato autoritario. Ne derivarono due soluzioni opposte. Secondo la lettura liberale, la risposta italiana fu eccessiva: nel timore dell’uomo forte, si sarebbe sacrificata la capacità di governo.
La conseguenza: un sistema strutturalmente debole sul piano dell’esecutivo
La difficoltà cronica del sistema politico italiano nel produrre governi stabili e dotati di un chiaro mandato politico viene ricondotta, in questa prospettiva, alla struttura della Costituzione stessa. L’assenza di strumenti di stabilizzazione dell’esecutivo e la centralità assoluta del Parlamento avrebbero reso fisiologica l’instabilità, trasformando la mediazione permanente in una modalità ordinaria di governo.
La critica alla lettura liberale: la Costituzione come patto di integrazione democratica
All’interpretazione liberale si oppone una linea largamente diffusa nella dottrina costituzionalistica e nella storiografia politica, secondo la quale, la struttura parlamentare della Costituzione non è né frutto di una concessione alle forze di sinistra, né il prodotto di una reazione emotiva al fascismo. Essa deriverebbe innanzitutto dalla cultura politica del cattolicesimo democratico, fortemente diffidente verso il decisionismo e verso la personalizzazione del potere, e orientata a una concezione pluralistica e comunitaria della rappresentanza. Il parlamentarismo non fu dunque una scelta difensiva, ma una scelta coerente con una precisa visione della democrazia che prevedeva un articolato sistema dei pesi e contrappesi nell’esercizio del potere da parte degli organi costituzionali, in modo da consentire un costante equilibrio e bilanciamento nello svolgimento della vita democratica.
La governabilità non come obiettivo originario
Un punto decisivo della critica alla lettura liberale riguarda la categoria stessa di governabilità. Nel dopoguerra, l’obiettivo principale non era costruire un sistema di governo efficiente nel senso contemporaneo del termine ma l’obiettivo era costruire uno Stato democratico legittimo, capace di includere forze politiche profondamente divise e di impedire nuove rotture violente. La Costituzione, dunque, fu pensata come un patto stabile e sicuro di convivenza, non come una macchina volta a creare decisionalità rapida.
L’instabilità dei governi come fenomeno politico, non costituzionale
Sempre secondo questa impostazione, la frequente caduta dei governi non potrebbe essere attribuita direttamente alla Costituzione. Le cause principali sarebbero il sistema elettorale proporzionale puro, la frammentazione partitica, il correntismo, il vincolo internazionale determinato dalla Guerra fredda, l’esclusione di una parte rilevante del sistema politico dall’area di governo. La Carta, insomma, dal punto di vista teorico e giuridico, non impedirebbe – di per se stessa – governi duraturi.
Il Governo non è giuridicamente marginale
Un ulteriore elemento di critica riguarda l’idea che la Costituzione disegnasse un esecutivo privo di strumenti. Il Governo invece disporrebbe di poteri significativi: iniziativa legislativa, decretazione d’urgenza, questione di fiducia, ruolo centrale nella definizione dell’indirizzo politico. Per tale motivo – secondo questa chiave di lettura – la debolezza storica dei governi è stata soprattutto politica, non istituzionale.
Il limite del confronto con la Germania
Anche il paragone con il modello tedesco viene considerato metodologicamente fragile. La Legge fondamentale tedesca nasce sotto occupazione, in un contesto federale, con un assetto statuale e politico più omogeneo e con un forte intervento delle potenze occidentali nella definizione dell’ordinamento. La Costituzione italiana nacque invece da un’Assemblea sovrana, per soddisfare l’esigenza di offrire continuità istituzionale allo Stato dopo aspre divisioni interne. Le due esperienze dunque risponderebbero a problemi differenti.
Una prima convergenza: la piena validità della prima parte della Costituzione
Pur partendo da presupposti diversi, le due interpretazioni convergono su un punto essenziale. La prima parte della Costituzione rappresenta un patrimonio costituzionale pienamente valido anche alla luce degli standard contemporanei. Essa non costituirebbe un retaggio ideologico del dopoguerra ma un’acquisizione stabile della cultura democratica europea. La sua revisione non apparrebbe né necessaria né opportuna.
Il mutamento del contesto storico e politico
Il contesto nel quale oggi vive la Repubblica italiana è radicalmente mutato in quanto non esistono più le grandi culture politiche organizzate del dopoguerra, né la frattura sistemica prodotta dalla Guerra fredda. Il sistema dei partiti è instabile, personalizzato, privo di radicamento sociale e non paragonabile a quello del passato. La Costituzione continuerebbe però a riflettere un modello politico costruito per una democrazia fragile ma fortemente organizzata.
Verso una posizione intermedia: capacità di governo e responsabilità democratica
Una rilettura complessiva della Costituzione consentirebbe di superare la contrapposizione tra le due impostazioni. La Carta del 1948 ha svolto con successo la sua funzione storica: impedire nuove rotture autoritarie e costruire una legittimità democratica condivisa. Allo stesso tempo, è oggi evidente una difficoltà strutturale del sistema politico nel produrre indirizzi chiari e governi responsabilizzabili di fronte agli elettori. Il problema non è più quello di difendere la democrazia dall’autoritarismo, ma quello di evitare una democrazia priva di capacità decisionale.
Rafforzare l’esecutivo senza intaccare le garanzie
Alla luce di questa evoluzione, appare legittimo – e politicamente maturo – interrogarsi su un possibile rafforzamento dell’esecutivo. Tale rafforzamento non riguarderebbe la prima parte della Costituzione che rappresenta il nucleo identitario della Repubblica ma andrebbe ad incidere, invece, sulla seconda parte, nella misura in cui sia finalizzato a rendere più chiara la responsabilità politica del Governo, rafforzi il legame tra voto degli elettori e indirizzo di governo; riduca l’instabilità puramente negoziale.
Conclusione
La Costituzione italiana non è né il prodotto di un errore storico, né una costruzione istituzionale perfettamente adeguata al presente. Essa è una Carta concepita per una fase di transizione, nella quale la priorità assoluta era evitare nuove fratture politiche e sociali. Oggi, a distanza di quasi ottant’anni, la sfida è diversa. Senza rinnegare lo spirito garantista della Costituzione e senza intaccarne il nucleo dei diritti fondamentali, è possibile – e probabilmente necessario – affrontare con serenità il tema del rafforzamento dell’esecutivo, non come cedimento a pulsioni autoritarie, ma come naturale evoluzione di una democrazia che non deve più soltanto difendersi, ma anche governare.
(8 – continua)
