Il fallimento della deterrenza
L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022 si basa in gran parte sul contesto storico di un desiderio russo di impero che ha a lungo sfidato l’identità separata dell’Ucraina.
Quell’identità separata è stata, tuttavia, riconosciuta dalla Russia negli Accordi di Belovezha del 1991 e poi formalmente convalidata dal Memorandum di Budapest del 1994 di cui Russia, Regno Unito e Stati Uniti sono firmatari insieme all’Ucraina. Francia e Cina hanno fornito ulteriori garanzie in documenti separati.
Il memorandum prevede esplicitamente che la Russia, in qualità di firmatario, “rispetti l’indipendenza e la sovranità e i confini esistenti dell’Ucraina” e “si astenga dalla minaccia dell’uso della forza o dell’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica dell’Ucraina”.
La Russia, ovviamente, ha ignorato la parola data, intraprendendo prima l’invasione della Crimea nel 2014 e le successive attività militari nella regione del Donbass in Ucraina e poi l’invasione su vasta scala a partire dal febbraio 2022. Al contrario, il popolo ucraino si è sempre più allineato con le nazioni transatlantiche, anche attraverso la Rivoluzione arancione nel 2004 e la Rivoluzione della dignità di Maidan nel 2014. Parte di tale allineamento include il desiderio di aderire all’Unione europea (UE), per il quale è ora iniziato il processo formale di adesione, e in parte ha incluso il desiderio di aderire alla Nato costruito su molteplici anni di interazioni.
Il partenariato dell’Ucraina con la Nato è di lunga data. L’Ucraina ha aderito al Consiglio di cooperazione del Nord Atlantico nel 1991, al Partenariato per la pace nel 1994 e alla Carta sul partenariato distintivo (e alla Commissione Nato-Ucraina) nel 1997. Nel 1997-1999 sono stati istituiti un Centro di informazione e documentazione della Nato e un Ufficio di collegamento. Gli accordi di partenariato della Nato hanno consentito all’Ucraina di partecipare a molteplici operazioni ed esercitazioni della Nato e di ricevere assistenza militare. Nel 2002, il presidente Leonid Kuchma ha espresso interesse per l’adesione dell’Ucraina all’alleanza e nel 2008 il presidente Viktor Yushchenko ha cercato un piano d’azione per l’adesione del Paese.
Mosca si oppose fermamente alla proposta. Nell’aprile 2008, un vertice diviso della Nato a Bucarest ha dichiarato che l’Ucraina e la Georgia sarebbero diventate membri della Nato, ma senza specificarne le tempistiche, limitandosi a concordare sulla necessità di avviare un periodo di intenso impegno per affrontare le questioni in sospeso. Nel 2010, sotto il presidente filorusso Viktor Yanukovich, l’Ucraina ha ritirato la propria candidatura per l’adesione alla Nato e ha adottato uno status di Paese non allineato.
Dopo le proteste di Maidan del 2014, la cui causa originaria era il rifiuto di Yanukovich di firmare come aveva promesso un accordo di associazione con l’Unione Europea, e l’iniziale azione militare della Russia contro l’Ucraina, la Nato ha progettato nel 2016 un pacchetto di assistenza completo per l’Ucraina.
Nel 2017, il parlamento ucraino ha fatto marcia indietro e ha ripristinato l’adesione alla Nato come obiettivo strategico. Due anni dopo entrò in vigore un emendamento costituzionale a sostegno dell’adesione alla Nato.
L’Ucraina è stata invitata a diventare un Enhanced Opportunity Partner nel 2020 e dopo l’invasione del 2022, Kyiv ha formalmente presentato domanda di adesione alla Nato. La conclusione da trarre da questa storia è che garantire la sicurezza a lungo termine dell’Ucraina richiede meccanismi che si estendano ben oltre quelli che hanno fallito in Ucraina nel passato.
I fallimenti della deterrenza nel 2014 e nel 2022 si sono verificati nonostante le assicurazioni del Memorandum di Budapest della Russia, la serie di accordi di partenariato tra Nato e Ucraina sopra descritti, la minaccia di massicce sanzioni occidentali prima dell’invasione del febbraio 2022 e i vari sforzi occidentali per fornire all’Ucraina forze armate di assistenza prima della guerra (inclusi 2,7 miliardi di dollari dagli Stati Uniti tra il 2014 e il 2022). Il fallimento della deterrenza in passato e il rischio che possa fallire di nuovo in futuro è la ragione principale per cui la Nato ha dovuto compiere ulteriori passi al vertice di Vilnius per avvicinare l’Ucraina all’adesione all’alleanza.
Qualcosa è stato fatto in questo senso. Durante il primo anno di guerra, gli Stati Uniti hanno fornito all’Ucraina circa 47 miliardi di dollari in aiuti militari e 30 miliardi di dollari in assistenza economica. Istituzioni e Paesi europei durante questo periodo hanno impegnato un totale di 54,9 miliardi di euro in Ucraina, con la Germania che ha fornito l’importo maggiore.
Inoltre, la Nato (attraverso le dichiarazioni del Segretario generale Jens Stoltenberg) e diversi Capi di Stato hanno dichiarato che sostenere l’indipendenza dell’Ucraina è fondamentale sia per motivi di sicurezza che di valore. Il problema che ora devono affrontare la Nato e l’Ucraina è come tali dichiarazioni possano essere tradotte in specifiche iniziative di sicurezza.
Perché il futuro dell’Ucraina è nella Nato
C’è un forte motivo per l’adesione dell’Ucraina alla Nato. L’argomento più ovvio è che la deterrenza basata su assicurazioni, partenariati, minacce di sanzioni e assistenza militare ha fallito due volte in Ucraina.
Per la sicurezza a lungo termine dell’Europa, la deterrenza non può fallire di nuovo.
Questo vale soprattutto per un Paese che ha sacrificato tanto per la sua libertà.
Ha soddisfatto la maggior parte dei criteri del Piano d’azione per l’adesione, compresi i requisiti economici, politici e militari. L’Ucraina merita la piena protezione della Nato. È importante sottolineare che l’adesione alla Nato per l’Ucraina non sarebbe una strada a senso unico. L’esercito ucraino è uno dei più capaci e sicuramente il più testato in Europa. Sono completamente addestrati su un’ampia gamma di munizioni Nato e quindi interoperabili con le forze Nato. La loro conoscenza di come combatte la Russia sarebbe di incalcolabile valore per l’alleanza. Un’effettiva adesione prima della fine dell’attuale conflitto è improbabile perché diversi Paesi temono che la Nato venga immediatamente trascinata direttamente in quella lotta. Per comprendere quali saranno gli effetti e gli obblighi derivanti dall’adesione alla Nato dell’Ucraina occorre analizzare cosa stabilisce il Trattato Atlantico.
In particolare, gli articoli 3 e 4 del Trattato contengono disposizioni importanti che prevedono, rispettivamente, lo “sviluppo della capacità individuale e collettiva di resistere ad un attacco armato” e “consultazioni ogni volta che, a giudizio di uno di essi, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica o la sicurezza di una delle Parti è minacciata”.
Dovrebbe essere evidente che, de facto, queste disposizioni descrivono già le azioni dell’Ucraina e le sue interazioni con la Nato. Sebbene il cuore del trattato Nato resti l’articolo 5, una nazione potrebbe scegliere di non far parte di uno sforzo collettivo.
Il disimpegno della Francia dalla struttura militare integrata per molti anni, nonostante la continuità della propria adesione all’Alleanza, è esemplificativo. Ipoteticamente, sebbene estremamente improbabile, anche se l’Ucraina diventasse membro della Nato a breve termine, gli altri membri potrebbero scegliere di fornire solo il tipo di supporto che l’Ucraina sta già ricevendo. Tuttavia, sebbene le singole nazioni della Nato avrebbero la possibilità di scegliere come rispondere a “un attacco contro uno”, i resoconti dei media suggeriscono che almeno alcune nazioni sono preoccupate che l’adesione prematura dell’Ucraina le trascini in una guerra indesiderata.
Un nuovo partenariato Nato-Ucraina
Il vertice Nato che si è svolto a Vilnius nelle giornate di martedì 11 e mercoledì 12 luglio ha portato alcune novità significative che saranno dense di conseguenze e assumono un rilievo storico. La decisione più importante riguarda il rapporto fra l’Ucraina e l’Alleanza atlantica. Il Segretario generale Stoltenberg ha affermato che l’Ucraina non è mai stata così vicina all’Alleanza, e questo è certamente vero alla luce di almeno tre considerazioni: l’eliminazione del requisito del MAP (Membership Action Plan), cioè dell’iter normale al quale un Paese aspirante deve sottoporsi, rappresenta un’accelerazione importante del percorso di adesione. L’istituzione del Consiglio Nato-Ucraina, che ha già tenuto il suo primo incontro con la presenza dei Capi di Stato e di Governo, rappresenta un segnale rilevante, in quanto crea un organismo di consultazione permanente sul modello di quello che fu il Consiglio Nato-Russia che operò dal 2002 al 2022. La sua importanza sul piano politico è senz’altro superiore a quella della preesistente Commissione Nato-Ucraina, attiva fin dal 1997.
La decisione di arrivare alla completa interoperabilità tra le forze armate ucraine e quelle dell’Alleanza atlantica costituisce, infine, un impegno che si tradurrà non solo in ulteriori attività di addestramento, ma anche nella continuità di forniture di apparecchiature e mezzi all’Ucraina da parte degli Alleati. In questo contesto, è ormai consapevolezza comune che la pace non possa che essere una pace giusta e che essa comporti necessariamente la vittoria sul campo dell’Ucraina.
La completa ricostruzione del Paese non potrà avvenire se non in un contesto di libertà, giustizia e sicurezza, e questa sarà pienamente garantita solo con l’entrata dell’Ucraina nella Nato.
