- Cosa si intende per ordinamento giuridico sportivo?
Si deve a Santi Romano la prima riflessione che riconduce al concetto generale di ordinamento giuridico, riconoscendo l’esistenza di plurimi ordinamenti giuridici.
Possiamo rinvenire i caratteri dell’ordinamento giuridico anche nello sport, in quanto anch’esso possiede una pluralità di soggetti, una organizzazione e un complesso di norme che devono essere osservate dai soggetti che vi appartengono.
L’articolo di Massimo Severo Giannini “Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi”, pubblicato nel 1949 sul primo numero della “Rivista di Diritto Sportivo”, nel riprendere concetti, impresse una definitiva svolta alla teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici e al loro reciproco rapporto.
Il legislatore è stato costretto ad intervenire per fornire pieno riconoscimento all’autonomia dell’ordinamento giuridico sportivo con l’art. 1 della Legge 17 ottobre 2003, n. 280, recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, recante disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva”, che afferma che la Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al CIO.
La norma è un punto di svolta fondamentale per la storia del diritto sportivo perché, nell’operare una sintesi nel rapporto tra ordinamenti sportivo e statale, ha dato atto dell’esistenza di un ordinamento giuridico sportivo nazionale e lo ha anche riconosciuto come autonomo, facente capo al CONI. che è, quindi ,legittimato ad autodeterminare le proprie regole di funzionamento e di gestione, anche per quanto attiene la giustizia, per garantirne l’effettività e tutelare l’ordine costituito sportivo.
- Che genere di rapporto sussiste tra l’ordinamento giuridico sportivo e quello statale?
L’ art. 1, del Decreto Legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito con Legge 17 ottobre 2003, n. 280, regola il rapporto tra l’ordinamento statale e l’ordinamento sportivo.
A quest’ultimo, in virtù della previsione contenuta nell’art. 2 della medesima norma, viene riservata la disciplina delle questioni concernenti:
a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale, per garantire il corretto svolgimento delle attività sportive;
b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.
La giustizia tecnica è il cardine dell’organizzazione sportiva, poiché essa è posta a garanzia che le competizioni si svolgano nel rispetto delle regole federali, che ad esse partecipino soltanto i soggetti abilitati dalla Federazione e che l’omologazione della competizione sia corretta, ed è irrilevante per l’ordinamento giuridico statale.
La giustizia disciplinare ha, invece, come finalità, la salvaguardia dei principi e delle regole poste alla base dell’ordinamento sportivo e si fonda sull’obbligo di rispettare le regole di comportamento poste alla base dell’ordinamento sportivo a pena, in caso di violazione, di una sanzione disciplinare.
Due importanti pronunce della Corte Costituzionale (la Sentenza 49/2011 e la Sentenza 160/2019) hanno sancito che le controversie disciplinari sono soggette all’ordinamento statale generale, ma solo nell’ipotesi di un pregiudizio per posizioni soggettive di portata generale e limitatamente al profilo risarcitorio del danno e non, anche, relativamente alla caducazione del provvedimento sanzionatorio sportivo.
L’intervento del Giudice ordinario, poi, è consentito per i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti.
- Cosa rappresenta il cd. “vincolo di giustizia sportiva” ed in quali casi sussiste la supremazia dell’ordinamento giuridico statale?
Il c.d. “Vincolo di Giustizia” rappresenta l’obbligo che ogni soggetto dell’ordinamento sportivo assume di accettare diritti ed obblighi che derivano dalla volontaria appartenenza ad esso, compresa la devoluzione delle controversie alla Giustizia Sportiva, suggellando così l’autonomia dell’ordinamento sportivo e il riconoscimento che esso costituisce l’unico ambito al quale fare riferimento per ogni questione attinente all’attività sportiva a pena, in caso di inosservanza, di sanzioni disciplinari.
Dal c.d. “Vincolo di Giustizia” consegue la c.d. “Pregiudiziale Sportiva”, disciplinata dall’art. 3, 1° c. della norma del 2003, che afferma: “Esauriti i gradi della giustizia sportiva (…), ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive (…), è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
Legata al c.d. “Vincolo di Giustizia” appare, poi, anche la c.d. “Clausola Compromissoria”, che permette di affidare le controversie contrattuali che la prevedano al giudizio di soggetti terzi, in qualità di arbitri e riguarda, soprattutto, controversie sorte in ambito economico, non in deroga alla giurisdizione statale, ma quale sorta di giustizia “privata” in tema di diritti disponibili che permette celeri e definitive soluzioni.
Si può, pertanto, affermare che nello sport operino due giustizie:
- da un lato la giustizia sportiva, demandata ad organi federali e a collegi arbitrali, che risponde a esigenze tipiche dell’ordinamento sportivo;
- dall’altro la giustizia statale, a garanzia delle situazioni giuridiche soggettive, se e laddove l’attività sportiva abbia rilevanza “esterna”, cioè rilevante anche per l’ordinamento statale, poiché tali da configurare una lesione di diritti soggettivi o di interessi legittimi.
- Premesso che l’ordinamento sportivo è autonomo rispetto a quello statale, in quali occasioni ed in che modalità si può sviluppare un rapporto di collaborazione tra la Procura Generale dello Sport o le Procure delle singole Federazioni e l’Autorità giudiziaria?
Salvo il limite dell’incidenza su posizioni soggettive, la giustizia disciplinare sportiva ricade nell’esclusiva sfera di competenza del giudice sportivo. D’altro canto, l’esito di un giudizio penale non necessariamente assumerà rilevanza in sede disciplinare sportiva, in armonia con l’art. 38, comma 5, lett. a), del Codice della Giustizia Sportiva del CONI, in virtù del quale “l’azione disciplinare è promossa e proseguita indipendentemente dall’azione penale relativa al medesimo fatto”.
Tuttavia, può sussistere una relazione tra la vicenda disciplinare sportiva e la vicenda penale ordinaria, e in tal senso viene in soccorso quanto previsto dall’art. 49 (recante “Rapporti con l’Autorità giudiziaria”) del CGS del CONI che mette in risalto la cooperazione tra il Procuratore federale e l’Autorità giudiziaria competente, stabilendo che “Qualora il Procuratore federale ritenga che presso l’Ufficio del Pubblico ministero ovvero altre autorità giudiziarie dello Stato siano stati formati atti o raccolti documenti rilevanti per lo svolgimento delle proprie attribuzioni, ne richiede l’acquisizione direttamente o per il tramite della Procura Generale dello Sport.” e che “La Procura Generale dello Sport può comunque richiedere l’acquisizione di tali atti o documenti per l’esercizio delle specifiche attribuzioni (…). In caso di accoglimento della richiesta, il Procuratore Generale dello Sport trasmette copia degli atti e dei documenti ricevuti al Procuratore federale.”.
La P.G.S. ha promosso in passato accordi di collaborazione con singole Procure della Repubblica per lo scambio di informazioni e ha avviato, proprio di recente, una interlocuzione con il Ministero della Giustizia affinché possano essere diramate direttive unitarie alle Procure della Repubblica al fine di codificare in maniera uniforme il reciproco scambio di informazioni.
- È di particolare interesse il tema del reato di frode nelle competizioni sportive disciplinato dalla Legge 401/89: a tal proposito, poiché un delitto di frode sportiva (penale) integra necessariamente un illecito sportivo (disciplinare), come si riesce a conciliare l’autonomia dell’ordinamento statale e di quello sportivo senza reciproche interferenze e, vista la diffusione assai capillare dei reati di frode sportiva (basti pensare ai numerosissimi casi di match-fixing), quali sono i principali strumenti di contrasto adottati dal legislatore ed in che modo la Procura Generale dello Sport, in sinergia con le autorità giudiziarie, è parte attiva nel tentativo di arginare tale fenomeno?
La Legge 401/89 disciplina il reato di frode nelle competizioni sportive, all’art. 2, comma 1, allo di evitare che si possano determinare “interferenze” tra le disposizioni dell’ordinamento sportivo e quelle dello Stato, permettendo contemporaneamente agli organi di giustizia sportiva di attingere anche al materiale probatorio del procedimento penale ordinario. Questo permette di dare concreta attuazione al principio previsto dall’art. 47 del CGS del CONI, che disciplina lo svolgimento delle indagini da parte della Procura federale, in combinato disposto con quanto previsto dall’art. 51 del medesimo Codice, riguardante le attribuzioni della PGS.
La Legge 401/89 è nata per arginare l’’irruzione’ nello sport di attività di gioco e di scommesse clandestine, che danneggiano gli interessi dello Stato e costituiscono sostentamento per la criminalità organizzata, e salvaguardare, nel campo dello sport, i valori dalla correttezza nello svolgimento delle competizioni agonistiche, e all’art. 3 dispone che i Presidenti delle Federazioni sportive nazionali affiliate al CONI, i Presidenti degli organi di disciplina di secondo grado delle medesime Federazioni e i corrispondenti organi proposti alla disciplina degli Enti e delle Associazioni hanno l’onere di interessare l’Autorità giudiziaria nei casi in cui abbiano notizia di reati di frode sportiva.
Infine, assume particolare rilievo la Legge n. 39/2019, con la quale il nostro ordinamento statale ha recepito la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla manipolazione di competizioni sportive, fatta a Magglingen (in francese, Macolin) il 18 settembre 2014 e, successivamente, sottoposta a ratifica da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa.
Tale Convenzione ha lo scopo di “prevenire, identificare e sanzionare le manipolazioni nazionali o transnazionali delle competizioni sportive nazionali o internazionali” nonché di “promuovere la cooperazione nazionale e internazionale contro la manipolazione delle competizioni sportive tra le autorità pubbliche interessate e con le organizzazioni coinvolte nello sport e nelle scommesse sportive”. L’art. 12 della Convenzione, inoltre, reca “Scambio di informazioni tra le autorità pubbliche competenti, le organizzazioni sportive e gli operatori delle scommesse sportive”, con la finalità di rafforzare la cooperazione tra le organizzazioni sportive e le autorità giudiziarie nazionali, prevedendo la condivisione di informazioni.
Dunque, dall’intreccio delle norme sopra richiamate le discipline statale e sportiva configurano una linea comune e complementare, salvaguardando il perimetro di rispettiva autonomia e competenza.
La pandemia causata dal virus SARS-CoV-2 ha recentemente permesso di compiere un significativo passo avanti nella collaborazione tra il sistema di giustizia disciplinare sportiva e lo Stato, poiché – in attuazione di una disposizione introdotta nell’ambito degli interventi finalizzati a rafforzare i controlli di spettanza nel contesto delle norme introdotte in conseguenza dello stato emergenziale derivante dalla pandemia in atto – il personale della Agenzia delle Accise, delle Dogane e dei Monopoli (ADM) riveste ora a pieno titolo la qualifica di Agente o Ufficiale di Polizia Giudiziaria.
Questo ha consentito di ridisegnare i termini della collaborazione interistituzionale tra il CONI e ADM, che erano da tempo in corso di definizione, e di predisporre il testo finale di un Protocollo di intesa – sottoscritto nell’ottobre 2020 e subito operativo – che permette un migliore interscambio di dati tra i due Enti, pur nel rispetto delle norme sulla privacy.
Il Protocollo prevede che ADM rilevi il flusso anomalo di scommesse relativo ad uno specifico evento sportivo, circoscrivendone la territorialità, informandone la PGS che, quindi, informa la Procura Federale interessata, richiedendo, contestualmente, di fornire l’elenco dei tesserati coinvolti nell’evento sportivo interessato.
ADM, nell’esercizio delle sue prerogative di Polizia Giudiziaria, incrocia i dati dei titolari dei conti di gioco con quelli dei tesserati, effettua i controlli di pertinenza relativi anche ad eventuali collegamenti tra i tesserati ed ulteriori soggetti ‘prestanome’ e, infine comunica alla PGS i risultati dell’incrocio dei dati e degli ulteriori controlli, che vengono inoltrati alla Procura Federale per l’iscrizione del relativo procedimento nei confronti del soggetto eventualmente individuato.
Delle già menzionate informazioni viene notiziata anche l’Unità Informativa Scommesse Sportive (UISS) presso il Ministero dell’Interno – istituita sin dal 2011 – il che consente un flusso di informazioni che coinvolgerà anche l’Autorità Giudiziaria e che potrà, quindi, incardinare un’indagine penale ovvero integrare le attività di indagine già avviate.
Il Protocollo d’Intesa firmato tra CONI/PGS e ADM è coerente con il quadro ordinamentale e permette di codificare in modo preciso compiti, responsabilità e procedure in materia di contrasto al match fixing, e ha consentito di dare concretezza ulteriore a quanto previsto dalle norme statali e sportive e dai provvedimenti istitutivi dei vari organismi di collaborazione interistituzionali, permettendo di avviare concreti procedimenti di verifica di flussi anomali, che si confida possano presto condurre a risultati concreti, riducendo il tasso di archiviazione per mancanza di riscontri oggettivi alle segnalazioni.
All’Italia va attribuito un primato operativo che non deriva tanto dal fatto che il nostro Paese sia più permeabile di altri alle attività criminali, bensì dal pragmatismo, dalla visione prospettica, dalla capacità di lavorare applicando al meglio i concetti di cooperazione e di coordinamento, dalla abilità nel saper “mettere a terra” quello che le norme dispongono astrattamente, grazie a una elevatissima capacità professionale che è il retaggio di una tradizione una tradizione peculiare del nostro Paese.
*Ugo Taucer, Procuratore generale dello sport
Rubrica a cura di Angelica Bianco
